Un trabajo en curso sobre gobiernos locales y leyes marco fue la base de la primera sesión del ciclo Democracia y cambio climático: una mirada local, actividad organizada de manera conjunta por el Centro de la Ciencia del Clima y la Resiliencia, el Centro de Derecho Ambiental de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile y la Facultad de Gobierno, en el marco del Observatorio de la Ley de Cambio Climático. La exposición, difundida por el canal de YouTube del ciclo, estuvo a cargo de Samuel. Los comentarios fueron de Cecil Barra y Antón May, de la Facultad de Gobierno y del CR2, y de Pilar, junto con las intervenciones de quienes siguieron la transmisión en línea.
UN ENFOQUE INSTITUCIONAL
El punto de partida fue el pensamiento institucional y su relación con el derecho administrativo. Bajo ese prisma, se explicó que el institucionalismo normativo examina cómo la legislación puede configurar un entorno que fomente una cultura reflexiva en los servidores públicos, de modo que sus decisiones y actividades se orienten a los fines de la institución a la que pertenecen. En la práctica, ello se traduce en reglas y mecanismos de planificación, definición de prioridades, asignación de recursos y control.
En ese marco se distinguió entre proceso administrativo y procedimiento administrativo, conceptos que suelen confundirse. El primero es más amplio: una forma general de actuación gubernamental que moviliza personal, recursos y capacidad institucional para adoptar decisiones públicas en un área determinada. El segundo es más acotado y alude a la organización y ordenación de ese proceso, esto es, plazos, etapas y autoridades intervinientes. Se recordó que existe una ley sobre procedimientos administrativos, a diferencia de lo que ocurre con el proceso administrativo.
LA ESTRUCTURA DE LA LEY CHILENA
A nivel comparado, se observó que las leyes marco suelen crear institucionalidad, como comités científicos que inyectan conocimiento experto en la toma de decisiones, y fijar pilares conocidos: el presupuesto de carbono, las metas y medidas de mitigación, la carbono neutralidad y las reglas de monitoreo.
La Ley 21.455 fue descrita como una regulación más compleja, que contempla tres niveles: nacional, regional y local. En el nivel nacional conviven la estrategia climática con objetivos e indicadores, el presupuesto nacional de emisiones, los presupuestos sectoriales, la contribución determinada a nivel nacional y los planes sectoriales de mitigación y adaptación. En regiones y comunas, en tanto, la ley recurre a instrumentos de gestión ambiental. Un reglamento detalla las etapas de elaboración de algunos de ellos, como la contribución determinada, los planes sectoriales y los planes de acción regional, pero omite los planes de acción comunal de cambio climático.
EL NIVEL LOCAL Y SUS VACÍOS
El artículo 12 de la ley regula esos planes comunales, conocidos como PACCC. La norma exige, al menos, la caracterización de la vulnerabilidad comunal frente al cambio climático, medidas de mitigación y adaptación, una descripción detallada de ellas e indicadores de monitoreo y verificación. Se subrayó que esa fórmula sugiere contenidos no taxativos.
Se mencionó también una guía del Ministerio del Medio Ambiente, de carácter voluntario, para elaborar estos planes, que aborda la construcción de inventarios de emisiones locales, y el programa Huella Chile, igualmente voluntario.
Sobre los plazos, se recordó que el mandato legal de dictar los planes venció el 13 de junio de 2026 y que la ley contemplaba una multa para los municipios que no cumplieran. Sin embargo, un dictamen de la Contraloría General de la República detectó un vacío: la ley no señala quién debe aplicar esa sanción.
PRESUPUESTOS DE CARBONO Y METAS LOCALES
El análisis identificó dos pilares procedimentales ausentes en el ámbito comunal: la existencia y naturaleza de una meta de mitigación local, ya sea carbono neutralidad o simple reducción de emisiones, y los presupuestos de carbono locales. Respecto de estos últimos, se planteó la dificultad de definir qué es una emisión local: si las generadas por organismos, edificios y vehículos municipales, o todas las emisiones comprendidas dentro de los límites político administrativos de la comuna, incluidas vivienda, comercio e industria. La metodología escogida incide directamente en el tamaño del presupuesto y, ante la falta de estándares, en un país con 345 municipios podrían existir 345 respuestas distintas. Se añadió que la ley obliga a ajustar los planes locales a los regionales y a la estrategia nacional.
EXPERIENCIA COMPARADA
La ley marco del Reino Unido, de 2008, fue la primera en su tipo y no incorporó a los gobiernos locales: durante su tramitación se rechazó incluir a alcaldes en el comité de expertos y se optó por el localismo. Allí más de 250 municipios elaboraron presupuestos de carbono, y la suma de todos ellos resultó inconsistente con las metas nacionales. En Chile, en cambio, más de 200 municipios ya cuentan con planes de acción local.
INTERACCIONES Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL
Quienes comentaron la exposición plantearon cómo llegó el nivel municipal a la ley, los cruces con otros sistemas, como la obligación de los planes sectoriales de indicar dónde se ejecutarán las medidas, la participación municipal en la evaluación ambiental estratégica y los planes de gestión de desastres, y la falta de un foco en adaptación. El expositor reconoció que los gobiernos locales no estaban en el diseño original de la ley y que su incorporación, igual que la del nivel regional, fue posterior. Sobre la evaluación de impacto ambiental, advirtió que los municipios pueden formular observaciones, pero que se trata de un subsistema muy reglado, donde la decisión final recae en un tercero. Mencionó usos de suelo ya asignados, industrias peligrosas y centros de residuos.
Respecto de la planificación territorial, recordó que la Ley General de Urbanismo y Construcciones obliga a incorporar el cambio climático, pero que esos instrumentos demoran años en gestarse: el Plan Regulador Comunal de Algarrobo está en actualización desde 2019 y su proceso volvió a cero. El problema, concluyó, es de gestión, presupuesto y capacidades técnicas, y excede lo climático. Su propuesta apunta a un marco de administración climática compartida, con estándares que orienten la acción local sin alterar la libertad de cada municipio para definir las medidas sustantivas que adoptará.
Nota del Editor Fotografía referencial generada por Inteligencia Artificial.
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