| Tribunal | Quinta Sala de la Corte de Apelaciones de Santiago |
|---|---|
| Fecha | 8 de octubre de 2026 |
| Materia | Derecho Administrativo |
| Resultado | Rechaza el reclamo de ilegalidad |
| Recurso | Reclamación |
El 8 de octubre de 2026 la Quinta Sala de la Corte de Apelaciones de Santiago rechazó el reclamo de ilegalidad que el Servicio Nacional de Migraciones presentó contra la Decisión de Amparo Rol C 9273-25 del Consejo para la Transparencia, que le había ordenado entregar antecedentes de su Cuenta Pública Participativa de 10 de julio de 2025, previo tarjado de datos personales y sensibles. El Servicio chocó con dos obstáculos distintos: en el primer capítulo, una regla legal le cierra la puerta judicial cuando su negativa se apoyó en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley N° 20.285; en el segundo, el tribunal estimó que no demostró la afectación a la seguridad de la Nación que alegaba.
LOS ANTECEDENTES DEL RECLAMO
El 21 de julio de 2025 la Fundación Familia Migrante pidió al Servicio actas, acuerdos, resoluciones, expedientes o contratos sobre siete puntos de esa cuenta pública, entre ellos el Modelo de Atención Integral de Personas, las optimizaciones a la plataforma Ayuda Migraciones, los instrumentos de medición de satisfacción de usuarios, el programa de inserción laboral de jefas de hogar en teletrabajo, el Índice de inclusión laboral en empresas Compromiso Migrante, el piloto de atención con enfoque de género del Protocolo de Tarapacá y los convenios de coordinación interinstitucional para interoperabilidad con la Bolsa Nacional de Empleo.
Por Oficio Ordinario N° 61.487, de 28 de noviembre de 2025, el Servicio entregó lo correspondiente a los puntos 1 a 6 y denegó parcialmente el punto 7 en dos supuestos. Para los convenios con Carabineros de Chile, el Ministerio Público y la Policía de Investigaciones invocó el artículo 21 N° 3 de la Ley N° 20.285, sosteniendo que su publicidad afectaría la seguridad de la Nación y el orden público. Para los instrumentos con el Servicio Electoral, el Registro Civil y el Servicio Nacional de la Mujer y la Equidad de Género invocó el artículo 21 N° 1 letra b), por considerar que se trataba de antecedentes o deliberaciones previas a la dictación de un acto administrativo terminal, dado que los convenios siguen en trámite y no cuentan con firma ni aprobación. El Consejo acogió el amparo y ordenó la entrega con aplicación del principio de divisibilidad.
LOS ARGUMENTOS DEL SERVICIO
El reclamo sostuvo que la decisión era contraria a derecho. Sobre los tres convenios en trámite, el Servicio afirmó que no alcanzan la calidad de acto administrativo terminal según el artículo 3° de la Ley N° 19.880, sino que constituyen antecedentes de una decisión futura cuya difusión anticipada entorpecería la negociación y las deliberaciones. Sobre los convenios con Carabineros, el Ministerio Público y la Policía de Investigaciones, alegó que revelar los términos técnicos de interoperabilidad, los criterios de cruce de información y los protocolos de alerta permitiría a bandas criminales o a personas con antecedentes penales conocer los mecanismos de detección del Estado, neutralizando la fiscalización y debilitando el control migratorio de la Ley N° 21.325.
Añadió que el artículo 8° inciso 2° de la Constitución no convierte en pública toda información por el solo hecho de obrar en poder de la Administración, tesis que respaldó citando la sentencia del Tribunal Constitucional Rol N° 13003-2022. Sostuvo, además, que la información entregada al contestar la solicitud demuestra que actuó conforme a derecho, y que justamente la no entregada es la que reviste sensibilidad.
LOS DESCARGOS DEL CONSEJO
El Consejo para la Transparencia, representado por su Director General, David Ibaceta Medina, pidió el rechazo íntegro del reclamo, con costas. Sostuvo que la información es pública conforme al artículo 8° inciso 2° de la Constitución y a los artículos 3°, 4°, 5°, 10 y 11 letras a) y c) de la Ley N° 20.285, y que el Servicio no acreditó causal de reserva alguna, las que deben interpretarse restrictivamente por ser excepción al principio de publicidad.
Opuso la falta de legitimación activa del Servicio para fundar el reclamo en el artículo 21 N° 1 letra b), invocando el inciso 2° del artículo 28 de la ley. En cuanto al artículo 21 N° 3, reprochó que el Servicio no demostró, ni ante la Administración ni ante el tribunal, que existiera un perjuicio actual o verosímil y dotado de contornos definidos sobre la seguridad de la Nación o el orden público, y que se limitó a plantear objeciones de carácter general, centradas en la exhibición de metodologías, el detrimento de la estabilidad de las instituciones o el entorpecimiento del flujo de información, sin explicar cómo los acuerdos de interoperabilidad aparejados a la Bolsa Nacional de Empleo perturbarían en concreto las labores de investigación o de persecución penal que cumplen los organismos concernidos. Defendió, por último, que el amparo se adoptó dentro de sus atribuciones, con debida fundamentación y observando el principio de divisibilidad del artículo 11 letra e).
La Fundación Familia Migrante, notificada por correo electrónico el 27 de agosto de 2026, no presentó descargos dentro de plazo, prescindiéndose de ellos por resolución de 21 de septiembre de 2026.
LA LIMITACIÓN PARA RECLAMAR POR LA CAUSAL DEL ARTÍCULO 21 N° 1
Delimitada la discusión, la corte repasó el marco constitucional y legal: el artículo 8° inciso 2° de la Constitución, los artículos 2°, 3°, 4°, 10, 11 letra c), 13, 15 y 21 de la Ley N° 20.285 y el artículo 32, que encarga al Consejo promover la transparencia, fiscalizar las normas sobre publicidad y garantizar el derecho de acceso.
Sobre los convenios con el Servicio Electoral, el Registro Civil y el Servicio Nacional de la Mujer y la Equidad de Género, el tribunal constató que la negativa se fundó en que los instrumentos están en tramitación, argumento que se reconduce a la hipótesis del artículo 21 N° 1 letra b). Allí opera la prohibición del inciso 2° del artículo 28: los órganos de la Administración del Estado carecen de derecho a reclamar ante la Corte de Apelaciones frente a la resolución del Consejo que conceda el acceso a la información que ellos hubieren denegado, siempre que esa denegación se hubiere sustentado en la causal del número 1 del artículo 21. Para el tribunal, esa norma limita expresamente la legitimación activa del órgano requerido y deja fuera del conocimiento judicial cualquier impugnación basada en las hipótesis de ese numeral, cualquiera sea la letra invocada.
El fundamento, explicó, está en que esa causal protege un interés eminentemente institucional, el debido cumplimiento de las funciones del órgano, cuya ponderación con la publicidad el legislador confió primero al propio órgano y, en revisión, exclusivamente al Consejo como órgano especializado. Llevar el debate a sede judicial reabriría una discusión que la ley quiso clausurar en la instancia administrativa. La sentencia agregó que la jurisprudencia ha sido uniforme al reconocer el efecto de esa prohibición, desestimando tanto en admisibilidad como en el fondo los reclamos de órganos de la Administración fundados en el artículo 21 N° 1 de la Ley N° 20.285.
En consecuencia, el reclamo no prosperó en ese capítulo y la corte no se pronunció sobre la concurrencia sustantiva de la causal. A mayor abundamiento, consignó que el Servicio no identificó en qué etapa está cada negociación, cuál sería el horizonte temporal de su conclusión ni de qué modo la publicidad afectaría las gestiones, elementos que la doctrina y la jurisprudencia han identificado como constitutivos del supuesto de la reserva deliberativa.
LA CAUSAL DEL ARTÍCULO 21 N° 3
Respecto de los convenios con Carabineros, el Ministerio Público y la Policía de Investigaciones, la corte precisó que se trata de una causal cuya invocación no queda alcanzada por la prohibición del artículo 28 inciso 2° de la misma ley, de modo que le correspondía examinar su concurrencia sustantiva. Para ello exigió una subsunción rigurosa: no basta la referencia nominal al bien jurídico ni la enunciación de riesgos abstractos, sino que se requiere identificar la porción específica de información cuya divulgación se estima lesiva, explicitar el nexo causal concreto con el menoscabo y ponderar la intensidad y probabilidad del daño, en clave restrictiva por la excepcionalidad de la reserva.
El principio de publicidad, razonó el tribunal, solo cede ante una afectación efectiva y demostrada, no ante su mera potencialidad abstracta, pues lo contrario vaciaría de contenido la garantía y la convertiría en una regla dispositiva del órgano administrativo, recayendo la carga argumentativa y demostrativa íntegramente en quien invoca la reserva.
Aplicadas esas exigencias, la corte concluyó que no se satisfacen. Los convenios controvertidos tienen por objeto explícito la interoperabilidad de sistemas para su vinculación con la Bolsa Nacional de Empleo, es decir, una herramienta de política laboral cuya finalidad declarada consiste en favorecer que las personas extranjeras se inserten en el mercado del trabajo formal. Son, así, instrumentos administrativos que documentan una coordinación funcional entre organismos, y su publicidad, tratándose de convenios ya suscritos, integra el régimen ordinario de transparencia de la actuación estatal.
La alegación sobre organizaciones criminales, añadió, presupone que esos convenios contienen especificaciones operativas de inteligencia o persecución penal, tales como protocolos de detección, criterios de cruce con bases de datos policiales o metodologías para identificar a personas con órdenes de expulsión, extremo no acreditado ni en el expediente administrativo ni en sede judicial. De existir, habría exigido precisar la porción del contenido que revestiría tal carácter, permitiendo aplicar el principio de divisibilidad.
Ese principio, consagrado en el artículo 11 letra e) de la Ley N° 20.285 y aplicado por el propio Consejo al ordenar el tarjado, permite armonizar la publicidad con la eventual reserva de segmentos concretos. La invocación en bloque del artículo 21 N° 3, sin identificar qué cláusulas o especificaciones comprometerían la seguridad de la Nación, impide aplicarlo y convierte la reserva en una exclusión general desproporcionada frente al carácter administrativo y funcional de los instrumentos.
El fallo distinguió, además, entre la publicidad de los convenios como documentos de coordinación interinstitucional, que comprende objetivos, organismos participantes, ámbitos materiales cubiertos, responsabilidades asumidas y la operatividad concreta de los intercambios, sujeta al régimen ordinario de publicidad, y aquello que pudiera involucrar datos personales, registros de personas investigadas o información operativa sensible, ya protegido por la Ley N° 19.628, invocada en la decisión reclamada mediante la orden de tarjado, y por las normas sectoriales de cada organismo.
También descartó la tesis de que el artículo 8° inciso 2° de la Constitución limite la publicidad a los actos administrativos terminales del artículo 3° de la Ley N° 19.880. Los convenios entre órganos de la Administración documentan compromisos institucionales asumidos en el ejercicio de competencias públicas y con cargo a recursos igualmente públicos, por lo que constituyen fundamentos o documentos de sustento de la actuación administrativa y quedan dentro del ámbito de publicidad constitucional, sin que su forma los sustraiga del régimen general de transparencia.
No acreditada una afectación específica, concreta y suficientemente calificada a la seguridad de la Nación o al orden público, el reclamo tampoco prosperó en este segundo capítulo y se mantuvo la decisión del Consejo. Respecto de la parte del amparo que tuvo por entregada extemporáneamente la información sobre el Índice de inclusión laboral en empresas Compromiso Migrante y el convenio con la Subsecretaría del Trabajo, el reclamante no formuló impugnación específica, por lo que ese pronunciamiento no forma parte del asunto controvertido y debe entenderse consentido.
LA DECISIÓN
La corte declaró rechazado el reclamo de ilegalidad deducido por el Servicio Nacional de Migraciones contra el Consejo para la Transparencia, con apoyo en los artículos 28 y 30 de la Ley N° 20.285, por estimar legal y debidamente fundada la Decisión de Amparo Rol C 9273-25. El fallo fue redactado por el ministro Alejandro Rivera M. y pronunciado por la Quinta Sala, integrada por el ministro Rivera M., el ministro suplente Pedro Daniel Maldonado E. y la abogada integrante Paola Herrera F.
En nuestra lectura, el inciso 2° del artículo 28 de la Ley N° 20.285 opera en este caso como un filtro que conviene considerar antes de litigar: cuando la negativa se apoya en el artículo 21 N° 1, la vía judicial parece quedar cerrada para el órgano requerido, de modo que el esfuerzo argumentativo debe concentrarse en la sede administrativa. El segundo capítulo, en cambio, sugiere que una reserva por seguridad de la Nación invocada sin precisar qué parte del documento se ve afectada difícilmente resiste un examen judicial.
Rol N° 1100-2025, Corte de Apelaciones de Santiago.
Nota del Editor Fotografía referencial generada por Inteligencia Artificial.
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