La Corte de Apelaciones de Santiago rechazó el reclamo de ilegalidad presentado por ORSAN Seguros de Crédito y Garantía S.A. contra la Comisión para el Mercado Financiero, confirmando así la multa de 200 unidades de fomento aplicada por la aseguradora no haber remitido sus estados financieros anuales al 31 de diciembre de 2023 debidamente auditados dentro del plazo legal. La sentencia, dictada el 24 de septiembre de 2026 por la Sexta Sala del tribunal de alzada, cierra un extenso litigio en el que la compañía intentó sin éxito desvirtuar la sanción administrativa invocando una serie de vicios procedimentales y sustantivos.
El fallo, redactado por la ministra Carolina Brengi Zunino, desestimó íntegramente las alegaciones de la reclamante y constituye un nuevo respaldo judicial al ejercicio de la potestad normativa y sancionatoria de la CMF sobre las entidades fiscalizadas del mercado asegurador.
LOS HECHOS DE LA CAUSA
El origen de la sanción se remonta al 1 de marzo de 2024, fecha límite establecida por la Circular Nº 2022 para que las aseguradoras presentaran sus estados financieros anuales auditados. Ese día, ORSAN ingresó sus estados financieros a través del Sistema de Envío de Información en Línea, pero sin acompañar el dictamen de la empresa auditora externa KPMG Auditores Consultores Limitada, reemplazándolo por dos hojas en blanco en formato PDF.
La compañía había contratado a KPMG en septiembre de 2023 para auditar los estados financieros del ejercicio 2023. Según relató ORSAN en su reclamo, la auditora emitió inicialmente un informe favorable sobre el control interno, pero tras una reunión con funcionarios de la CMF el 28 de febrero de 2024, anticipó una opinión adversa. Posteriormente, el 13 de marzo, KPMG se abstuvo de emitir opinión. La aseguradora sostuvo que estos cambios demostraban falta de independencia de la auditora y la influencia del regulador.
Ante esta situación, ORSAN convocó a una junta extraordinaria de accionistas el 15 de abril de 2024, donde se acordó prescindir de los servicios de KPMG y designar a Closer Agile Auditores Consultores Limitada como nueva empresa auditora. El informe de la nueva auditora fue remitido recién el 3 de junio de 2024, más de tres meses después del plazo reglamentario.
Mediante Oficio Reservado UI Nº 890, de 18 de junio de 2024, el Fiscal de la Unidad de Investigación de la CMF formuló cargos contra ORSAN por infracción al inciso sexto de la letra A de la Sección II de la Circular Nº 2022. El Consejo de la CMF aplicó la multa de 200 unidades de fomento mediante Resolución Exenta Nº 11.094, de 29 de noviembre de 2024, y rechazó la reposición administrativa mediante Resolución Exenta Nº 24, de 2 de enero de 2025.
LAS ALEGACIONES DE LA RECLAMANTE
ORSAN interpuso reclamo de ilegalidad conforme al artículo 71 del Decreto Ley Nº 3.538, solicitando dejar sin efecto ambos actos administrativos y, subsidiariamente, reducir el monto de la multa por estimarlo desproporcionado.
La compañía denunció cuatro ilegalidades sustantivas y dos procedimentales. En el plano procedimental, alegó vulneración del principio de imparcialidad, sosteniendo que el Director General Jurídico de la CMF debió abstenerse de intervenir en el procedimiento sancionatorio porque actuaba paralelamente como abogado patrocinante de la Comisión en la causa Rol Nº 152-2024, relacionada con instrucciones sobre reservas técnicas. También cuestionó la integración del Consejo, argumentando que una normativa interna permitía al Director General Jurídico asistir permanentemente a las sesiones con derecho a voz, alterando la composición legal del órgano.
En cuanto al fondo, ORSAN invocó infracción de los principios de legalidad y tipicidad, sosteniendo que la Circular Nº 2022 no podía crear obligaciones sancionables sin cobertura legal suficiente. Alegó vulneración del principio de culpabilidad, señalando que no podía sancionarse a la aseguradora por la conducta de un tercero como KPMG. Finalmente, denunció un trato desigual respecto de la empresa auditora, pues la CMF no informó si inició procedimientos sancionatorios contra esta última.
LOS ARGUMENTOS DE LA CMF
La Comisión, representada por el abogado José Antonio Gaspar Candia, solicitó el rechazo íntegro del reclamo. Sostuvo que el artículo 71 del D.L. Nº 3.538 establece una acción de derecho estricto destinada a controlar la legalidad de la decisión administrativa, no a abrir una nueva instancia para ponderar los hechos y la prueba.
Respecto de la imparcialidad, la CMF explicó que el Director General Jurídico no integra el Consejo, no tiene derecho a voto y carece de potestad decisoria. Su asistencia con derecho a voz corresponde a una función de asesoría jurídica que no altera la competencia exclusiva del Consejo, integrado por cinco comisionados. Destacó que la Resolución Exenta Nº 24 fue firmada por cuatro de los cinco comisionados, cumpliendo ampliamente el quórum legal.
Sobre la falta de motivación, la CMF distinguió entre el Oficio de Cargos dictado por el Fiscal y las resoluciones finales del Consejo, señalando que ORSAN no reclamó oportunamente contra el primero mediante el procedimiento del artículo 70 del D.L. Nº 3.538, precluyendo su derecho a cuestionarlo posteriormente.
En cuanto a la legalidad y tipicidad, la Comisión invocó los artículos 1, 3 Nº 6, 5 Nº 1 y Nº 6, 20 Nº 3, 36 y 52 del D.L. Nº 3.538, así como el artículo 3 letra b) del D.F.L. Nº 251, sosteniendo que las circulares son instrumentos normativos expresamente contemplados por la ley para regular la actividad de las entidades fiscalizadas. Respecto de la culpabilidad, aplicó la doctrina de la culpa infraccional, según la cual basta acreditar la inobservancia de la norma para establecer la responsabilidad.
EL RAZONAMIENTO DEL TRIBUNAL
La Corte de Apelaciones de Santiago analizó cada una de las alegaciones y las desestimó sucesivamente. Respecto de la imparcialidad, el tribunal señaló que la potestad sancionatoria corresponde al Consejo de la CMF, órgano colegiado integrado por cinco comisionados con poder de decisión y voto, y no al Director General Jurídico, quien carece de derecho a voto. Añadió que la causa Rol Nº 152-2024 es un litigio distinto e independiente del actual.
Sobre la integración del Consejo, el fallo citó los artículos 9 y 15 del D.L. Nº 3.538, que establecen que el Consejo se integra por cinco comisionados y puede sesionar con al menos tres de ellos, adoptándose los acuerdos por mayoría absoluta. El tribunal concluyó que estas exigencias aparecen cumplidas y que la intervención del Director Jurídico con derecho a voz no altera la composición orgánica del órgano.
Respecto de la falta de motivación, la Corte señaló que ORSAN no utilizó el sistema de impugnación del artículo 70 del D.L. Nº 3.538 para reclamar del Oficio de Cargos, y que del examen de los antecedentes se aprecia que la administrada pudo ejercer su defensa y que la resolución sancionatoria aparece debidamente fundamentada.
En cuanto a la culpabilidad, el tribunal acogió la tesis de la culpa infraccional, citando doctrina de Luis Cordero Vega. Señaló que la obligación de presentar estados financieros auditados recae sobre la aseguradora como sujeto fiscalizado, no sobre la empresa de auditoría externa, y que la resolución resalta las faltas de la reclamante al haber tenido conocimiento de que el informe sería desfavorable y presentar los estados financieros sin este.
Sobre los principios de legalidad y tipicidad, la Corte realizó un exhaustivo análisis del bloque normativo aplicable, concluyendo que las circulares de la CMF son el resultado del ejercicio de su facultad normativa y forman parte del bloque normativo que rige la actividad sectorial. Citó el artículo 3 letra b) del D.F.L. Nº 251, que faculta a la Comisión para pedir estados financieros e informes, incluyendo el de auditoría externa.
Finalmente, respecto de la petición subsidiaria de rebaja de la multa, el tribunal señaló que no se advierte ilegalidad alguna en el proceder de la autoridad, que consideró los elementos del artículo 38 del D.L. Nº 3.538, como la gravedad de los hechos, la obstaculización a la fiscalización, las sanciones previas y la falta de colaboración.
IMPACTO DE LA DECISIÓN
La sentencia refuerza la potestad normativa y sancionatoria de la CMF sobre las compañías de seguros, confirmando que las circulares impartidas por el regulador constituyen instrumentos aptos para imponer obligaciones a las entidades fiscalizadas. Asimismo, consolida el criterio jurisprudencial de la culpa infraccional en el derecho administrativo sancionador chileno, según el cual la mera inobservancia de un deber de cuidado establecido por la normativa sectorial permite establecer la responsabilidad del administrado.
El fallo también precisa el alcance del reclamo de ilegalidad del artículo 71 del D.L. Nº 3.538, reiterando que se trata de un control de legalidad que no permite al tribunal sustituir la apreciación técnica del órgano sancionador.
La sentencia fue pronunciada por la Sexta Sala de la Corte de Apelaciones de Santiago, integrada por los ministros Manuel Esteban Rodríguez V. y Carolina Brengi Z. No firmó el abogado integrante señor Barrera, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo del fallo, por ausencia. El fallo fue dictado sin costas.
Rol N° 32-2025, Corte de Apelaciones de Santiago.
Nota del Editor Fotografía referencial generada por Inteligencia Artificial.
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