La Contraloría General de la República dictaminó que los convenios de colaboración suscritos entre organismos públicos y organizaciones no gubernamentales para la elaboración de los Planes Generales de Administración de Áreas Marinas Protegidas no se ajustan a derecho, al involucrar en los hechos una prestación de servicios que debe regirse por las normas de contratación administrativa y, en algunos aspectos, el ejercicio de funciones públicas irrenunciables e indelegables.
El pronunciamiento, contenido en el dictamen N° D419 de 2026, surge a raíz de una consulta presentada a la Contraloría por la Asociación Gremial de Salmón y Trucha de Magallanes A.G., que indagó sobre la procedencia de que ONG intervinieran en la elaboración de instrumentos de gestión de Áreas Marinas Protegidas (AMP), específicamente Parques Marinos y Reservas Marinas, cuyo desarrollo sería competencia de la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura (SUBPESCA) y del Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura (SERNAPESCA), y sobre una eventual infracción al principio de probidad administrativa.
UN MEMORÁNDUM CUESTIONADO
El órgano de control examinó el Memorándum de Entendimiento (MdE) celebrado por el Ministerio del Medio Ambiente, la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura y el Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura con The Pew Charitable Trusts y Conservation International, cuyo artículo 1 busca promover la cooperación mutua para mejorar y promover la gestión efectiva de las AMP en Chile, así como otras acciones que contribuyan a la conservación y uso sostenible de los ecosistemas marinos.
Según el artículo 2 del MdE, sus objetivos comunes son colaborar en el establecimiento de elementos básicos de gobernanza para asegurar la efectividad de la gestión de las áreas marinas protegidas de gran escala en Chile; colaborar para el fortalecimiento de las políticas públicas sobre beneficios de las áreas marinas protegidas; y contribuir a la sostenibilidad financiera de las áreas marinas protegidas.
El Ministerio del Medio Ambiente, mediante Carta N° 241826, de 7 de mayo de 2024, sostuvo que la ONG involucrada ha proporcionado estudios, informes, actividades humanas y estudios de instrumentos económicos que complementan los expedientes administrativos, además de prestar asesoramiento técnico, contribuyendo con expertos para el desarrollo de los planes pertinentes a fin de garantizar la sostenibilidad de esas áreas.
La Contraloría constató que, en la práctica, las acciones a desarrollar por entidades privadas en el ámbito del MdE involucran la prestación de servicios relacionados con el cumplimiento de competencias propias de los organismos públicos mandatados actualmente a elaborar los Planes Generales de Administración (PGA) de las declaradas Áreas Marinas Protegidas.
CONVENIO DE COLABORACIÓN O PRESTACIÓN DE SERVICIOS
El dictamen precisa que la implementación de directrices o instrucciones que da la autoridad para desarrollar ciertas tareas que le competen no se ajusta a la naturaleza de un convenio de colaboración o memorándum de entendimiento, sino que, en algunos aspectos, se asemeja a una prestación de servicios que debe regirse por la normativa general propia de la contratación administrativa en el ámbito público y, en otros, a funciones públicas irrenunciables e indelegables.
Sobre este punto, el órgano de control recordó que el artículo 9 de la ley N° 18.575 establece que los contratos administrativos se celebrarán previa propuesta pública, y que la licitación privada procederá previa resolución fundada que así lo disponga, salvo que por la naturaleza de la negociación corresponda acudir al trato directo.
Asimismo, el dictamen señala que la expresión contrato administrativo empleada en el artículo 9 de la ley N° 18.575 debe entenderse en un alcance amplio que comprende todos los convenios que celebre la Administración, incluyendo los acuerdos de colaboración, criterio recogido en los dictámenes Nos 46.532, de 2000; 37.322, de 2013, y E31878, de 2020.
La Contraloría añadió que, en los casos en que fuere procedente suscribir instrumentos como el MdE, corresponde que, junto con estar debidamente fundamentados y explicitadas las razones para acudir excepcionalmente a un trato directo, y siempre que no incida en tareas que debe ejecutar directamente el respectivo servicio público, quede claramente precisado y detallado el objeto, las actividades o acciones a efectuar, así como también la información específica a la cual jurídicamente podrán acceder los privados, tanto en el convenio respectivo como en el acto administrativo que lo apruebe.
EL PRINCIPIO PARTICIPATIVO Y EL ROL DE LA ADMINISTRACIÓN
El pronunciamiento subraya que, conforme al dictamen N° E533651, de 2024, en la elaboración de los PGA deben considerarse los principios fundantes de la ley N° 21.600, entre los cuales se encuentra el principio participativo, en razón del cual procede la participación de toda persona, comunidades, sectores y actores de la sociedad civil que tengan relación con el establecimiento y decisiones públicas a adoptar sobre las AMP, acerca de la conservación de la biodiversidad, tanto a nivel nacional, regional y local.
Sin embargo, la Contraloría precisa que, estando entre los deberes del SERNAPESCA y la SUBPESCA la elaboración técnica y participativa de los respectivos PGA, el procedimiento debe ser desarrollado por aquéllos, ya sea directamente o a través de medios de contratación pública cuando proceda externalizar determinadas labores de apoyo, a fin de obtener la propuesta final a sancionar por la autoridad ministerial respectiva.
Ello no obsta a que entidades privadas puedan entregar información o insumos complementarios que puedan ser considerados o no por la autoridad, pero no procede que por la vía de un acuerdo colaborativo aquellas efectúen, desarrollen o gestionen la participación de interesados o comunidades directamente, pues es labor de la Administración realizar ese tipo de tareas.
CONTINUIDAD DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
Respecto del Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas (SBAP), el dictamen recuerda que el legislador difirió el desempeño de determinadas funciones, entre las cuales está la administración de las áreas protegidas del Estado, hasta después del tercer año de su funcionamiento, según el artículo noveno transitorio de la ley N° 21.600, lo que no puede significar que el Estado deje de dar cumplimiento a las actuales exigencias normativas, acorde al principio de continuidad de la función pública.
El artículo 7 del decreto con fuerza de ley N° 2, de 2024, del Ministerio del Medio Ambiente, fijó el 1 de febrero de 2026 como la fecha a contar de la cual entró en operaciones el SBAP. La Contraloría precisa que, tratándose de Parques Marinos y Reservas Marinas, a los que se aplican las categorías de Parque Nacional y Reserva Nacional respectivamente, siguen bajo la tuición del SERNAPESCA hasta el tercer año contado desde el 1 de febrero de 2026.
En consecuencia, le compete a la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura y al SERNAPESCA elaborar cada PGA de los parques o reservas marinas declaradas antes de la entrada en vigor de la ley N° 21.600, según su propia normativa y, especialmente, el decreto N° 238, de 2004, del entonces Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, hasta el funcionamiento del SBAP.
PROBIDAD ADMINISTRATIVA
En cuanto a la eventual infracción al principio de probidad administrativa, la Contraloría concluyó que no se acompañaron antecedentes suficientes que den cuenta del conflicto de interés que la normativa sobre probidad trata de precaver, por lo que desestimó el reclamo en este punto, aplicando el criterio contenido, entre otros, en el dictamen N° 9.722, de 2012.
INSTRUCCIONES Y PLAZO
El órgano de control instruyó al Ministerio del Medio Ambiente, a la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura y al Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura a abstenerse de celebrar ese tipo de acuerdo de colaboración en los términos indicados, procediendo en lo sucesivo conforme a las normas de contratación pública en la ejecución de acciones que correspondan a prestaciones de servicios.
Asimismo, deberán regularizar la situación analizada a la mayor brevedad, haciéndose cargo de gestionar la efectiva, amplia e imparcial participación ciudadana y recogiendo las opiniones de los diferentes actores con interés en el establecimiento del pertinente PGA, tales como trabajadores, pescadores artesanales, organizaciones comunitarias, agrupaciones indígenas, personas jurídicas o empresas del sector involucrado y otras organizaciones de interés público, junto con las propuestas y aportes que de éstos se reciban durante el periodo dispuesto al efecto.
Finalmente, las entidades deberán informar sobre las medidas adoptadas en cumplimiento del pronunciamiento jurídico a la División de Fiscalización de la Contraloría General, en el plazo de noventa días administrativos contados desde la fecha del dictamen.
El documento lleva la firma de Dorothy Pérez Gutiérrez, Contralora General de la República.
Rol N° D419 de 2026, Contraloría General de la República.
Nota del Editor Fotografía referencial generada por Inteligencia Artificial.
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